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將社會主義核心價值觀融入法治建設

——地方立法工作的幾點思考

時間:2018/11/29 14:27:56|本文來源:市人大常委會內務司法工委 |作者:黃永剛|點擊數:

时时彩计划后三教程 www.rjtda.icu  為深入貫徹黨的十九大精神,貫徹落實習近平總書記關于社會主義核心價值觀融入法治建設重要指示精神,中央下發了中發〔2018〕8號文件《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》的通知,結合地方立法工作,談幾點思考和認識。

 一、將堅持黨的領導放在地方立法工作首位

 黨的領導是中國特色社會主義法治之魂,是做好立法工作的根本保證。

《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》中明確提出要求,“堅持黨對一切工作的領導,切實加強對社會主義法治建設的政治領導,使黨的主張通過法定程序成為國家意志,確保立法活動政治方向正確,符合人民意愿,反映時代要求。”

 堅持黨的領導是保證立法工作正確方向的首要原則,這是立法工作的根本遵循。習近平總書記指出:“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。”設區的市行使地方立法權,至關重要的是必須堅持黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,也是社會主義法治最根本的保證,更是設區的市行使地方立法權必須堅持的原則。地方立法要始終把堅持黨的領導貫穿于整個立法過程,始終堅持以中國特色社會主義理論體系為指導,始終確保人大工作正確的政治方向。堅持黨的領導已經載人憲法,立法工作更必須遵循。

 在立法工作中,人大及其常委會要自覺主動地堅持黨的領導,善于將市委的重大決策部署和主張通過法定程序上升為全市人民的共同意志和行為規范,從制度上、法律上保證黨的理論和路線方針政策的貫徹落實,更好地發揮立法對經濟社會發展的引領、推動、規范和保障作用。設區的市的人大及其常委會制定的立法規劃,須報同級黨委批準。地方立法涉及本行政區域內重大體制和重大決策調整的,須報同級黨委討論決定。地方性法規制定和修改的重大問題由人大常委會黨組向同級黨委報告。

 二、堅持立法為民、堅持問題導向,做到民主立法

 立法要以保障人民根本權益為出發點和落腳點,要牢固樹立以民為本、立法為民的理念,使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。

《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》中明確提出在今后的立法修法規劃中必須以堅持立法為民,堅持問題導向為原則。

 立法除考慮國家行政機關管理方便之外,還要考慮公眾的意愿和由此產生的負擔。如沒有法律、行政法規或地方性法規作依據,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。地方立法要充分發揮人民代表大會制度這一根本政治制度的優勢,使國家的一切權力屬于人民的基本原則得到保障和落實,使人民成為國家的主人。

 在立法決策、立法活動中,最重要的是始終尊重人民的主體地位,把人民當家作主的主人翁地位真正突顯出來,使我們的立法真正成為維護廣大人民群眾利益的良法,使立法工作更好地體現和符合公眾意愿,推動人民群眾最關心的現實利益問題得到有效解決,最根本利益得以維護、發展。另外,堅持民主立法,通過讓更廣泛的人民群眾參與,既能征求到群眾最關心的問題,也能直接收集群眾的建議意見,最大程度地提高立法質量。

 法治是調節社會矛盾、協調利益關系的重要手段。隨著改革的不斷深入,社會結構和利益格局發生了深刻變化,利益訴求日益多元、利益關系日益復雜、利益沖突更加頻繁。隨著社會主義民主政治的發展,人民群眾的參與意識、公平意識、維權意識更為增強,互聯網等新媒體的廣泛運用,為群眾反映利益訴求、擴大政治參與提供了更為便捷的渠道。

 根據立法法修正案的規定,設區的市可以對城鄉建設與管理、環境?;?、歷史文化?;さ確矯嬤貧ǖ胤叫苑ü?。這三大方面是關系民生問題的熱點和難點,又與人民群眾生活休戚相關,設區市通過行使立法權,可以平衡利益關系,反映人民意愿,保障人民利益,增強社會凝聚力和向心力。從制度上妥善調整各種利益關系,規范社會成員之間的行為,保障人民群眾的合法權益,維護社會和諧穩定,促進社會公平正義。

 三、準確把握立法權限和地方立法需求,做到科學立法

 設區的市的人大及其常委會開展地方立法工作,首先要明確立法需求有哪些,堅持做到民主立法。這要求設區的市的人大及其常委會緊緊圍繞本省、本市的中心工作,結合本地實際,認真研究立法法賦予本地的立法權限,對本地的具體立法需求進行梳理,制定符合本地經濟社會發展并適應深化改革需要的五年立法規劃或者立法項目庫以及年度立法計劃。

(一)準確把握立法權限

 立法法規定的設區的市在“城鄉建設與管理、環境?;?、歷史文化?;さ確矯嫻氖孿?rdquo;這三類事項的地方立法權限進行了設定。對設區市立法權限的界定,要定位于自我管理、自我發展的功能,特別是本地環境資源?;?、城市規劃建設管理、城市生態文明建設等城市自治功能方面的事務;設區的市地方立法應著重于具有創新性、特色性的立法。如臨滄市制定的第一部地方性法規《臨滄市古茶樹?;ぬ趵肪褪歉荼臼泄挪枋髯試捶岣?,但如何?;ず屠玫娜沸枰星惺悼尚械謀;ご朧┖凸娣犢⒗?。

(二)遵循科學立法,避免重復立法

 根據全國人大憲法和法律委員會的意見,立法法規定的設區的市可以就三類事項進行立法是比較寬泛的。這三類事項可作寬泛解釋:

 一是關于城鄉建設與管理的范圍。它不僅包括城鄉基礎設施的建設與管理,也包括提供公共產品、公共服務在內的建設與管理。具體包括城鄉規劃、城鄉基礎設施建設與管理、城市市政、城市交通秩序管理等方面的內容。這一領域的立法可以說是地方立法的最大空間。

 二是關于環境?;さ姆段?。它主要涵蓋生態?;?、自然資源?;?,以及環境污染防治等,具體大概包括濕地生態?;?、水污染防治、水資源?;び牘芾?、土地管理、廢棄污染物排放防治與管理、飲用水?;?、大氣污染防治、噪聲防治等。由于國家和省級對這方面的法律、法規立得較多,相比之下,設區的市在這方面的立法空間要小一些,但也不是沒有作為,比如生態?;さ牧⒎ɑ故譴笥兇魑?。

 三是關于歷史文化?;?。這方面具體大概包括文物?;?、歷史文化名城名鎮名村以及歷史街區的?;び牘芾?、歷史建筑物?;?、非物質文化遺產?;さ?。設區的市在這一方面的立法相比以上兩方面,立法空間就更小點。因為國家和省級立法覆蓋較為密了,但也有拾余補漏的地方。如臨滄市可以從?;さ鋇乩肺幕耪?mdash;—魯史古鎮?;ぷ攀紙械胤攪⒎ū;?。

(三)認真做好法規立項論證,走“少而精”的路子

 這是確定地方立法需求的關鍵。負有地方立法任務設區的市級人大要深入實際,調查研究,結合本地實際,突出地方特色,認真開展立法項目建議征集、立法項目初步論證與篩選及征求意見等方面工作。

 一要在認真總結經驗、廣泛聽取各方意見、反復研究論證的基礎上,深入分析立法需求,區分輕重緩急,突出立法重點,選準選好立法項目,設定法規內容。

 二要建立健全立法建議公開征集制度,拓寬渠道,看人民群眾最關注什么、最需要什么、最渴求解決什么問題。通過新聞媒體、人大網站等平臺,向社會公眾廣泛征求立法建議;通過向政府及有關部門、下級人大、人大代表征詢意見,讓公民有序參與到立法中來;同時注重吸收人大代表的意見和建議。只有準確把握好立法的權限,并能就本地的社會管理等相關事務進行論證,才能確定好本地的立法需求,進而科學、合理地制定好立法規劃或者立法項目庫,以及立法年度計劃。在確定本地立法需求時,既要注重質,更要注重量。既要突出本地特色,又要具有可操作性。這是設區的市行使好立法權起好步的前提和基礎。

 四、當前地方立法工作存在的現實問題

(一)立法能力不足,立法隊伍薄弱

 云南省各州市雖然解決了立法機構設置和立法隊伍建設等一些亟待解決的問題,但由于受地方經濟社會發展水平的影響,社會各方面對立法工作認識不到位,加上受市縣人大換屆工作的影響,人員變動很大,專業人員缺少,一定程度上影響了立法工作的進展。很多州市人大代表和常委會組成人員中多數長期從事行政管理工作,有法律專業知識或從事過法律事務的人數比例不高,對地方立法程序、內容、要求不甚了解。法制委中法律專業人員少,加之缺乏立法實踐經驗,短期內難以適應立法工作的需要。

 從我省各州市人大常委會法制工作機構設置、人員配置情況看,各州市發展參差不齊,一些州市沒有內設機構,內務司法和立法、備案審查等職能沒有分開,個別州市法制委員會編制沒有落實,法制委和法工委工作人員員額不足。賦予設區的市立法權后,各市上下地方立法的積極性很高,但是立法能力嚴重不足。立法工作面臨的任務越來越重、要求越來越高、難度越來越大。人大存在的立法機構不健全、人員編制不夠、立法人才緊缺等問題,極大地限制了立法主導作用的發揮。

(二)缺乏立法經驗,缺少評估機制

 設區的市級人大及其常委會由于過去沒有立法工作基礎,也從未從事過立法實踐。在立法指導思想上,存在貪大求全、盲目攀比現象;在立法項目確定上,針對性不強,重點不夠突出,地方特色不突出;在立法程序上,行政化色彩過于濃重;在立法技術上,法規體例結構、法言法語運用存在不規范的問題。對于如何制定立法規劃、立法計劃問題上,都沒有現成的經驗可以借鑒。對地方立法的復雜性估計不足,加上地方立法主體觀念滯后,立法技術上的欠缺,導致了立法抄襲、重復立法等問題。

 目前在地方立法過程中缺乏一種科學的評估評價機制。由于沒有建立起完整的立法評估和質量跟蹤問效制度,對法規出臺后,具體法規條款是否具有可操作性、權利義務是否明確、部門職責設定是否恰當等都不得而知。盡管立法法賦予省級人大常委會對設區的市的地方性法規進行合法性審查的權力,但是這種事后審查,并不能完全排查“不合格”法規出臺。沒有審查評估機制,就難免造成法律法規之間、法規政策之間相互打架,很難保證立法的質量和效果。

(三)相關立法工作制度還不完備

 立法是一件嚴謹而嚴肅的工作,很多工作環節和工作程序需要環環相扣,步步銜接,因此以制度來保障程序、規范行為是必不可少的。從地方立法實際開展的工作情況看,很大一部分新賦予地方立法權的設區的市缺少相關的立法工作制度。

(四)存在長官意志和部門利益化現象

 設區的市獲得立法權之后,立法過程中不同程度存在長官意志和部門利益化現象。設區的市地方黨委政府官員往往感到獲得了將其政策、命令變成法規的能力,通常越是基層的地方,其地方黨政官員越是一言九鼎,其對地方的控制越是緊密,這樣的地方立法也就容易成為長官意志、部門利益的產物,背離立法應有的民主性、科學性的要求。

 五、解決地方立法存在問題的建議

(一)努力提高認識

 立法是一項政治性、政策性很強的工作,認識到位非常重要。設區的市委和市政府要將立法能力建設提高到對社會管理和治理是否依法進行,社會治理是否法治化和治理能力是否現代化的高度來認識。各有關部門要不斷提高對行使地方立法權的認識,通過地方立法,實現立法與改革決策相銜接,鞏固設區的市改革和創新成果,確保促進經濟社會發展的重大舉措于法有據,引領和推動各項事業順利開展。要積極做好機制、人才、制度等方面開展立法的各項準備工作,并將其分解細化,明確責任分工,落實牽頭部門和責任單位,共同推進立法工作。

 這樣,行使好地方立法權才能開好頭、起好步。設區的市的人大及其常委會應當將賦予設區的市行使好立法權作為推動人大工作與時俱進的重要契機,積極爭取本級黨委和政府的支持,以法治思維的理念研究解決好相關立法機構的設置、人員配備、經費保障以及立法工作機制等問題。

(二)確?;谷嗽焙橢霸鸕轎?/strong>

 立法是一項較為復雜而繁重的腦力勞動,需要有專門的和專業的機構人員參與其中。在立法工作機構方面,一些州市人大不但成立了法制委、法工委,還在法工委設立了辦公室、立法科、備案審查科等科室。在人員配備方面,不僅應足額配齊人員,以保證有人干活;還應注重人員的專業知識結構,以保證來的人能干活,把活干好。

 一是作為行使統一審議法規草案職責的市人大法制委,要配備一定數量的具有法律工作經歷的委員??梢鑰悸譴釉謖ㄏ低?、人大、政府法制部門工作過的人員及律師中選配,還可以從有城鄉建設管理、環境?;?、文化歷史?;さ確矯婢哂卸嗄曄導ぷ骶櫚娜嗽敝醒∨?。

 二是作為具體承擔立法業務、為立法工作提供技術和服務的市人大常委會法工委,在選人用人上,要嚴把入口關。此外,涉及城鄉建設管理、環境?;?、歷史文化?;は喙氐惱澳懿棵?,很可能承擔相應的法規草案起草任務,應當配備法制專職工作人員。這也是立法工作起好步、開好頭的重要因素。

(三)發揮人大主導立法作用,確保立法質量

 法律是治國之重器,良法是善治之前提。習近平總書記曾指出:“人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國。”

 一是充分發揮人大在立法工作中的主導作用,保證立法質量。要把那些經過深入調研了解到的本市經濟社會發展急需、人民群眾反映強烈,又屬于本市立法權限范圍內的立法項目納入立法規劃或者年度立法計劃,而不是在立法項目上被動地接受,甚至被相關部門牽著鼻子走。從以往提請法規的批準情況來看,法規草案大都是部門起草,往往帶有部門利益的色彩。

 二是防止部門利益影響法規質量。人大及其常委會要站在全局的高度和客觀公正的立場上,加強與法規起草單位的溝通協調,掌握法規草案起草的進度,把握立法的難點、焦點和關注點,督促和指導起草單位樹立大局意識和全局觀念。

 三是地方立法要體現法規的“有特色、可操作、不抵觸”原則。在加強立法能力建設的同時,摸索、總結和改進立法方式方法,走出一條適合自己的民主立法、科學立法的路子來。既要注重加強基層調研、實地考察,又要注重發揮專家學者的作用,還要注重加強部門之間的溝通協調。對立法過程中出現的焦點問題,要敢于發揮人大的主導作用,敢于在矛盾的焦點上砍一刀,使法規立得住,有特色。

(四)建立和完善立法工作制度和機制

 建立健全立法工作制度是提升立法能力的重要保證。按照科學立法、民主立法的要求,設區的市行使地方立法權時,要著力提高公眾參與立法工作的效果,有效開展立法溝通協調工作,著重從以下幾方面完善相關工作機制:

 一是完善立法信息公開制度。將立法規劃、年度立法計劃、法規草案、征求意見稿等在政府、人大的官方網站公布,也可以通過本地報紙、電視和廣播等主要媒體向社會公開征求意見。為方便公眾更好地參與立法,在公開征求法規草案意見時,可以附上制定法規的背景、關鍵條款說明等參考資料,以保證公眾提出有針對性的、有價值的意見。

 二是拓寬公眾參與立法的途徑和范圍。首先,健全法規項目的立項論證機制,吸收有關方面的專家學者參與項目論證,合理確定立法項目,從源頭上把好關;其次,在健全立法論證和立法聽證制度的同時,進一步健全聽證規則,完善立法聽證的啟動機制,要充分發揮論證會、聽證會的作用,讓立法聽證走向常態化。

 三是充分發揮人大代表參與立法的作用。將代表議案或者代表建議與制定修改法規結合起來,認真吸收代表提出的意見和建議。在法規草案修改過程中,尤其在基層開展立法調研時,要注重聽取基層人大代表的意見,讓人大代表在立法中真正發揮應有的作用。

 四是建立立法溝通協調機制。首先要加強與人大專門委員、工作委員會的溝通協調。其次,要加強與政府相關部門的溝通協調。法制委在統一審議、法工委在調研修改過程中就有關法規草案存在的焦點、難點問題,應當與政府相關部門反復溝通協調,注重征求法制辦和法規草案起草單位的意見。再次,加強與常委會組成人員的溝通。充分了解常委會組成人員意見和建議的實質,認真予以研究,能采納的盡量采納,不能采納的及時予以反饋,并作說明,爭取常委會組成人員的理解和支持。最后,加強與省人大常委會的溝通。市人大法制委和常委會法工委要主動與省人大常委會法工委相關處室聯系,在法規草案提交常委會主任會議討論之前,征求省人大常委會法工委的意見。

 五是建立基層立法聯系點制度。立法聯系點是市人大常委會在立法過程中與縣區、街道、鄉村聯系的橋梁與紐帶。通過立法聯系點,市人大常委會可以更準確地掌握本市的實際情況,使立法更接地氣,更有可操作性。各設區的市人大常委會可以結合本市各縣區的情況,確立基層立法聯系點,充分發揮縣區基層人大在立法中的作用。

錄入者:曹建文 責任編輯:曹建文
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